Законотворческий процесс берет свое начало в Государ¬ственной Думе, за исключением особых политических во¬просов, которые находятся в компетенции Совета Феде¬рации. После окончательного прохождения через Государ¬ственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоя¬щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо¬сование по варианту, предложенному комиссией.
После того, как закон получает одобрение обеих па¬лат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.
Руководящим комитетом палаты является Совет Государ¬ственной Думы. Он принимает принципиальные реше¬ния, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политиче¬ских фракций, представленных в Думе. До существенных изменений 2004 года в него входили лидеры всех партий¬ных фракций или зарегистрированных депутатских групп вне зависимости от их размера, и таким образом он слу¬жил инструментом распределения политической власти в нижней палате. Однако с 2004 года в Государственной Думе доминирует фракция «Единой России», члены ко¬торой занимают восемь из одиннадцати мест в Совете. Совет Государственной Думы в настоящее время напоми¬нает Президиум Верховного Совета советской эпохи пе-риода заката как по структуре, поскольку в него входят все депутатские руководители, так и по политической состав¬ляющей, поскольку в Совете преобладает одна полити¬ческая сила.
Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот¬ветствии с системой пропорционального представитель¬ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од¬номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы¬вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри¬роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо¬лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль¬шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе-дательство в комитетах. Используя площадку Государст¬венной Думы, фракции и группы представляют свои за¬конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение
Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор¬мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло¬ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен¬ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ¬ходимо определенным образом проголосовать по во¬просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини¬рованность.
Каждый депутат является членом одного из комите¬тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую¬щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен¬ного комитета депутаты становятся по собственному же¬ланию в зависимости от того, насколько их специализа¬ция соответствует профилю комитета.
Формально законопроект рассматривается в трех чте¬ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред-ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо¬вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз¬вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — от-клонить. На этой стадии проходит голосование по законо¬проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми¬тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за¬кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.
В эпоху Путина получила развитие практика, в соот¬ветствии с которой большая часть переговоров касатель¬но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи¬ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра¬бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со-гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.
